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Rechtsgutachten: PolitischeBetätigung gemeinnütziger Körperschaften

Prof. Dr. Sebastian Unger von der Juristische Fakultät der Ruhr-Univeristät-Bochum im Auftrag der "Gesellschaft für Freiheitsrechte e.V." hat ein Gutachten erstellt, das die Position von Attac, BUND und anderen in der Auseinandersetzung um die Gemeinnützigkeit stärkt.

Rechtsgutachten "PolitischeBetätigung gemeinnütziger Körperschaften"

In der Zusammenfassung heißt es:

"Zusammenfassungder Ergebnisse1. Gemeinnützige Körperschaften betätigen sich politisch, wenn sie auf die politische Willensbildung Einfluss nehmenund die öffentliche Meinung in ihrem Sinne zu gestaltensuchen. Ziel ist es, Wahlen zu beeinflussen und staatliche Organe zu bestimmten Entscheidungenzu bewegen. Gemeinnützige politische Betätigung bewegt sich im Kraftfeld der verfassungsrechtlichen Gewährleistung demokratischer Gleichheit. Im Vordergrund steht das individuelle Rechtauf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung. Probleme bereitet vor allem die steuerliche Begünstigung von Spenden an politisch tätige Körperschaften: Sind diese Spenden von der Steuerbemessungsgrundlage abziehbar, beteiligt sich der Staat in Höhe des Grenzsteuersatzes durch Steuerverzicht an der Spende. Diese staatliche „Veredelung“ von Spenden an politisch tätige Körperschaften nimmt mit der Höhe der Spende absolut und mit der Höhe des vom Einkommen abhängigen Grenzsteuersatzes auch relativ zu.Der Staat nimmt so durch das Steuerrecht Einfluss auf die politischen Mitwirkungsmöglichkeiten von Bürger*innen.

2. Mit dem steuerlichen Gemeinnützigkeitsrechtin den §§ 51 bis 68 AO ist politische Betäti-gung nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs nur vereinbar, wenn sie als Instrument eingesetzt wird, um einen im Katalog des § 52 Abs. 2 Satz 1 AO aufgeführten gemeinnützigen Zweck zu fördern. Das ist der Fall, wenn erstens die Betätigung nach Einschätzung der Körperschaft zur Förderung des Katalogzwecks geeignet ist, die Körperschaft sich zweitens parteipolitisch neutral verhält und sie drittens den Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung wahrt. Einschränkend verlangt der Bundesfinanzhof ferner, dass die politische Betätigung der Körperschaft ihre anderen Tätigkeiten zur Förderung des Katalogzwecks nicht weit überwiegt. Diese Einschränkung findet in den §§ 51 bis 68 AO keine Grundlage. Zugrunde liegt ihr die verfassungsrechtlich begründete Annahme, diepolitische Betätigung gemeinnütziger Körperschaften sei angesichts der steuerlichen Begünstigung von Zuwendungen an sie gleichheitsrechtlich problematisch und daher auf das zur Zweckförderung unabdingbare Maß zu beschränken.

3. Bezieht sich die politische Betätigung einer Körperschaft – wie im Fall von Attac – thematisch nicht auf einen im Katalog des § 52 Abs. 2 Satz 1 AO aufgeführten gemeinnützigen Zweck, schließt das ihreGemeinnützigkeit nach Auffassung des Bundesfinanzhofs aus. Der Bundesfinanzhof spricht von einer „allgemeinpolitischen“ Betätigung der Körperschaft „in beliebigen Politikbereichen“, die seiner Auffassung nach weder die Volksbildung nach § 52 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 AO noch das demokratische Staatswesen nach § 52 Abs. 2 Satz 1 Nr. 24 AO fördert. Politische Betätigung ist mithin de lege latanach Auffassung des Bundesfinanzhofs kein gemeinnütziger Zweck an sich. Zugrunde liegt auch dieser Auffassung die verfassungs-rechtliche Annahme, eine politische Betätigung gemeinnütziger Körperschaften sei angesichts der steuerlichen Begünstigung von Zuwendungen an sie gleichheitsrechtlich problematisch.

4. Tatsächlich zieht das Bundesverfassungsgerichteiner steuerlichen Förderung politischer Parteien enge Grenzen. Grundlage ist der demokratische Gleichheitssatz. Einerseitsdürfen politische Parteien steuerlich nicht besser behandelt werden als Wählervereinigungen (Recht auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb). Andererseitsdarf die steuerliche Begünstigung von Zuwendungen an politische Parteien nicht dazu führen, dass Unterschiede zwischen den finanziellen Einflussnahmemöglichkeiten von Bürger*innen durch den Staat übermäßig vergrößert werden (Recht auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung). Daher dürfen körperschaftliche Parteispenden gar nicht und individuelle Parteispenden nur bis zu einer Höhe steuerlich gefördert werden, die für Durchschnittsbürger*innen erreichbar ist.

5. Der Bundesfinanzhof überträgt diese Grundsätze auf zivilgesellschaftliche Organisationen, die zwar politisch tätig sind, aber anders als Parteien keinen parlamentarischen Vertretungsanspruch haben und daher nicht an Wahlen teilnehmen. Ihr Gemeinnützigkeitsstatus wird daher zum Problem, wenn er anders als das Parteispendenrecht auch körperschaftliche Zuwendungen begünstigt und die Begünstigung individueller Zuwendungen nicht auf eine für Durchschnittsbürger*innen erreichbare Größenordnung beschränkt. Der Bundesfinanzhof zieht daraus den Schluss, dass gemeinnützige Körperschaften sich nur politisch betätigen dürfen, soweit dies zur Verfolgung eines thematischen Katalogzwecks unerlässlich ist. Darüber hinaus soll politische Betätigung mit dem Gemeinnützigkeitsstatus unvereinbar sein. Die Literatur folgt dem überwiegend. De lege ferenda hält sie eine Erweiterung des politischen Bewegungsraums zivilgesellschaftlicher Organisationen bei gleichzeitiger steuerlicher Förderung nur für zulässig, wenn diese Förderung die für politische Parteien geltenden Grenzen wahrt.

6. Der Bundesfinanzhof und die Literatur vernachlässigen, dass zwischen parteipolitischer Be-tätigung und zivilgesellschaftlicher politischer Betätigung Unterschiede bestehen, die eine unterschiedliche steuerliche Behandlung rechtfertigen. Diese Unterschiede begründen erstens, dass politische Parteien und politisch tätige zivilgesellschaftliche Organisationen in keinem politischen Wettbewerbsverhältnis zueinanderstehen, so dass gegen eine unterschiedliche steuerliche Behandlung unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb keine Einwände bestehen, sofern sich die zivilgesellschaftlichen Organisationen nur parteipolitisch neutral verhalten. Zweitens gilt das Recht auf gleiche Teilhabe an der politischen Wil-lensbildung zwar für den gesamten Willensbildungsprozess und daher sowohl für parteipolitische als auch für zivilgesellschaftliche politische Betätigung. Das demokratische Gleichheitsrecht hat aber nicht durchweg den gleichen Gewährleistungsgehalt. Die Gleichheitsanforderungen sind im Bereich der politischen Zivilgesellschaft geringer als im Bereich der politischen Parteien. Deutlich wird das im Grundgesetz selbst, das in Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG (Gebot innerparteilicher Demokratie) und Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG (Transparenzgebot) den politischen Parteien gleichheitssichernde Verpflichtungen auferlegt, in Art. 9 Abs. 1 GG aber keine entsprechenden Vorgaben für politisch tätige zivilgesellschaftliche Organisationen enthält.Das Grundgesetz trägt so der unterschiedlichen Funktion politischer Parteien und politisch tätiger zivilgesellschaftlicher Organisationen im Prozess der politischen Willensbildung Rechnung.

7. Aus dem unterschiedlichen Gewährleistungsgehalt des verfassungskräftigen Rechts auf glei-che Teilhabe an der politischen Willensbildung folgt, dass der Gesetzgeber bei der steuerlichen Förderung politischen Engagements im Bereich der Zivilgesellschaft größere Spielräume hat als im Bereich der politischen Parteien. Die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für die steuerliche Förderung politischer Parteien entwickelten Grenzen gelten nicht für die steuerliche Förderung politisch tätiger zivilgesellschaftlicher Organisationen. Grenzen für die steuerliche Förderung der politischen Zivilgesellschaft sind vielmehr aus dem Recht auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung eigenständig zu entwickeln.

8. Nach geltendem Recht ist daher die politische Betätigung zivilgesellschaftlicher Körperschaften in weiterem Umfang mit ihrem Gemeinnützigkeitsstatus vereinbar als vom Bundesfinanzhof angenommen. So ist die auf einen thematischen Katalogzweck bezogene politische Betätigung auch dann gemeinnützig, wenn sie andere katalogzweckbezogene Tätigkeiten der Körperschaftweit überwiegt oder gar verdrängt. Die Annahme des Bundesfinanzhofs, eine „allgemeinpolitische“ Betätigung „in beliebigen Politikbereichen“ sei nach geltendem Recht nicht gemeinnützig, ist hingegen nicht zwingend, aber vertretbar, auch wenn ihre Begründung im Attac-Urteil nicht überzeugt. De lege ferenda steht das Verfassungsrecht einem Ausbau des politischen Bewegungsraums gemeinnütziger Körperschaften nicht grundsätzlich entgegen. Unproblematisch ist erstens die Ergänzung des Zweckkatalogs um weitere politiknahe Zwecke. In diesem Zusammenhang ließe sich gesetzlich klarstellen, dass eine katalogzweckbezogene politische Betätigung andere Fördertätigkeiten auch weit überwiegen oder verdrängen darf. Der Gesetzgeber könnte zweitens auch die thematisch offene politische Betätigung als einen eigenständigen gemeinnützigen Zweck in den Katalogdes § 52 Abs. 2 Satz 1 AO aufnehmen.

9. Entschließt sich der Gesetzgeber zum Ausbau despolitischen Bewegungsraums gemeinnüt-ziger Körperschaften,muss er ein hinreichendes demokratisches Gleichheitsniveau gewährleis-ten. Dazu verfügt er vor allem über drei Stellschrauben. Er kann erstensdas gegenwärtige hoheNiveau der steuerlichenBegünstigung von Zuwendungen absenken. Dabei ist die Übernahme der parteispendenrechtlichen Höchstbeträge eine Möglichkeit, aber freilich nicht zwingend. Da-neben besteht vor allem die Möglichkeit, Zuwendungen nicht von der Bemessungsgrundlage, sondern von der Steuerschuld abzuziehen. Ausgeschlossen würden so gleichheitsrechtlich problematische und seit langem kritisierte Auswirkungen des progressiven Steuertarifs auf die Zuwendungsbegünstigung. Zweitenskommen demokratische Organisationsanforderungen in Betracht. Sokönnten nach dem Vorbild von § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 UmwRG politisch tätige gemeinnützige Körperschaften verpflichtet werden,jeder Person den Eintritt als stimmberechtigtes Mitglied zuermöglichen, die die Ziele der Körperschaft unterstützt.Drittenskönnen politisch tätigen zivilgesellschaftlichen Körperschaften Transparenzpflichtenauferlegt werden. Hier könnten nach dem Vorbild von § 25 Abs. 3 Satz 1 PartG politisch tätige Körperschaften verpflichtet werden,Zuwendungen ab einer bestimmten Größenordnung öffentlich zugänglich zu dokumentieren. Beide Instrumente – Organisationsanforderungen und Transparenzpflichten – ermöglichen Kontrolle und entschärfen ungleiche Einflussnahmemöglichkeiten.Sie können so die Auswirkungen eineshohen steuerlichenBegünstigungsniveauskompensieren.

10. Die Aufgabe, ein hinreichendes demokratisches Gleichheitsniveau zu gewährleisten, stellt sich nicht nur im Sonderfall einer gemeinnützigen Einflussnahme auf die politische Willensbildung. Es bietet sich im Zusammenhang mit dieser aktuell kontrovers diskutierten Frage viel-mehr die Chance, die steuerbegünstigte Teilhabe an der Gemeinwohlverwirklichung – und das heißt: die Gemeinnützigkeit – insgesamt auf ein gleichheitsrechtlich solides Fundament zu stellen. Denn so „unpolitisch“, wie es der Bundesfinanzhof in seiner Rechtsprechung nahelegt, ist Gemeinnützigkeit auch außerhalb einer „politischen“ Betätigung in Wahrheit nicht."

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